一、政策出臺的背景及意義

貴州煤炭資源十分豐富，資源稟賦良好，具有儲量大、質量優、種類全、開發價值高的特點，是國發〔2012〕2號文件明確建設的全國重要能源基地、資源深加工基地。有序推進露天煤礦建設，確保“十四五”期間貴州煤炭有序釋放存量產能，是實現國家對貴州能源基地建設戰略定位的客觀需要，是穩定西南乃至南方地區煤電保障供應的實際需要，也是降低開采成本提高煤炭產量、將資源優勢轉為經濟優勢的有效途徑。

二、主要內容

《工作指引》共有五章十四條，包括：總則、申辦條件、辦理流程及報件要求、相關要求及附則。以《工作指引》形式印發，力求一目了然，通俗易懂，便于操作和實施，盡可能減少環節、優化程序、減輕企業負擔和縮短辦理周期。

《工作指引》重點條款釋義如下：

第二條 符合批復的礦區總體規劃，取得產能置換方案（兼并重組或優化重組實施方案）批復。

釋義：1.符合礦區總體規劃的依據：（1）國家發展和改革委員會2012年第14號令《煤炭礦區總體規劃管理暫行規定》第三條明確：煤炭資源開發必須編制礦區總體規劃。經批準的礦區總體規劃，是煤炭工業發展規劃、煤礦建設項目開展前期準備工作和辦理核準的基本依據。

（2）《關于進一步加強煤炭資源開發環境影響評價管理的通知》（環環評〔2020〕63號）第一條規定：經批準的煤炭礦區總體規劃，是煤礦項目核準、建設、生產的基本依據；對開采方式（露天或井工）變化的，應編制煤炭礦區總體規劃（修改版）。

截至目前，在我省已取得批復的礦區總體規劃中，尚無露天煤礦開采，因此，要推進露天煤礦開采，首先要納入礦區總體規劃，就我省而言，主要是對已經批復的礦區總體規劃及時進行修編并同步組織開展規劃環評工作。符合礦區總體規劃及規劃環評是露天煤礦開辦的前提和基礎。

對不在現有礦區總體規劃范圍內的擬建露天煤礦，可依相關程序和規定向地方發改等相關部門申請，在礦區總體規劃修編時納入。

2.修編的主管部門及報批程序：根據國家發展和改革委員會2012年第14號令《煤炭礦區總體規劃管理暫行規定》：

（1）第四條：國家發展改革委和省級發展改革委負責礦區總體規劃的監督管理，煤炭行業管理、安全生產監管、國土資源、環保、水利、監察等部門在各自職責范圍內參與管理。

（2）第五條：煤炭礦區總體規劃由省級發展改革委委托具有甲級煤炭工程咨詢資質的單位編制。

（3）第十一條：資源儲量為中型、規劃總規模300萬噸/年及以上的礦區，其總體規劃由礦區所在省級發展改革委會同省級煤炭行業管理等部門提出審查意見后，報國家發展改革委審批。

（4）第十七條：礦區總體規劃（修改版）申報時間距原規劃批復時間原則上不少于五年。

3.產能置換方案（兼并重組或優化重組實施方案）批復依據：

根據《國家能源局關于有序推進煤礦項目核準建設投產工作的通知》（國能發煤炭〔2018〕84號）第一條第二款的規定：“堅持產能置換長效機制。繼續將產能置換作為煤炭行業基本產業政策，通過市場化手段推進產業結構調整、布局優化。2019年起，煤炭產能置換的規模比例、指標折算系數及認定情形等要求仍按現有規定執行”。因此，對現有設計規模低于90萬噸/年而需要新申辦露天開采，就必須按照“等量或減量置換”的原則，取得90萬噸/年及以上產能置換方案（兼并重組實施方案、優化重組方案）。

第三條 符合《礦產資源開采登記管理辦法》規定，取得采礦權出讓合同或采礦許可證。

釋義：無論是露天、井工轉露天或是井工/露天開采煤礦在項目開工（開工備案）前，都必須取得采礦權出讓合同或采礦許可證。

第四條符合最低準入規模及服務年限，新申辦露天煤礦開采規模不低于90萬噸/年，露天煤礦礦井服務年限應符合設計規范及有關規定，開采境界內資源儲量滿足經濟剝采比要求。

釋義：新申辦露天煤礦包括新建露天煤礦、井工轉露天煤礦，即現有開采方式不包括露天而需要實施露天開采的，都屬于新申辦的范疇。考慮到土地復墾、生態修復周期及企業投資合理收益等因素，結合露天開采煤礦的實際，明確涉及露天開采的煤礦，其露天開采的設計規模必須達到90萬噸/年及以上，且露天開采境界內的設計可采儲量要滿足服務年限不得低于8年的最低要求，開采境界內資源儲量滿足經濟剝采比要求（在設計評審中作為重點審查內容）。

例如：A礦現為設計能力45萬噸/年的井工煤礦，經論證變更開采方式為井工/露天煤礦，可通過產能置換將建設規模提升到90萬噸/年（需購買45萬噸/年產能指標）。

第五條 符合露天煤礦機械化和智能化開采相關設計及建設標準。

釋義：露天煤礦機械化和智能化建設標準及要求參見《貴州省露天煤礦智能化機械化建設與驗收暫行辦法》（黔能源科技〔2020〕49號），在設計階段就要符合上述建設標準。

第六條 符合煤炭保障供應要求，露天煤礦與電廠簽訂電煤供應中長期合同，對生產的優質煤炭產品，可通過等量替代供應電煤。

釋義：露天煤礦開采是提高煤炭產量，保障煤炭供應尤其是電煤供應的重大舉措，市（州）、縣級人民政府要組織露天煤礦與電廠簽訂電煤供應中長期合同（不低于1年），將供應任務落實到具體煤炭企業和發電企業?？紤]到物盡其用，充分發揮產品價值，避免“精煤粗用”，對生產優質煤炭的露天煤礦，可通過購買等量的電煤來替代供應給電廠。

第七條 釋義：辦理流程如附圖所示（解讀版），詳見附件。

第八條 各環節審批報件資料清單如下：

（一）項目核準（新建露天煤礦）。

釋義：新建露天煤礦必須通過項目核準，并且要取得產能置換方案批復（產能置換指標嚴格按照國家有關規定執行）。審批部門：新建年生產能力120萬噸/年以下煤炭開發項目的核準由省能源局負責、省發改委配合審批，新建年生產能力120萬噸/年及以上煤炭開發項目的核準由省發改委負責、省能源配合報國家能源局審批。建議120萬噸/年及以上煤炭開發項目核準資料按照國家發改委（國家能源局）要求準備報件材料。

1.項目申請報告（請示文件）；

材料來源：由申請企業起草制作。

2.《可行性研究報告》；

材料來源：由有露天煤礦設計資質的設計單位編制，項目申請企業提供。

3.《項目核準報告》；

材料來源：由有露天煤礦設計資質的設計單位編制，項目申請企業提供。

4.《建設項目用地預審與選址意見書》；

材料來源：由項目企業申請，自然資源部門核發。

5.《社會穩定風險評估報告》。

材料來源：由項目申請企業提供（一般由有咨詢資質的單位編制），所在地縣級人民政府審批。

（二）變更開采方式（井工轉露天或露天/井工）。

釋義：指已取得兼并重組實施方案（產能置換方案）的保留井工煤礦，通過論證具備條件的同意變更礦井開采方式為露天煤礦或露天/井工煤礦?？h級人民政府查重意見作為開采方式論證的必備條件。

1.《開采方式論證報告》及專家論證意見。

材料來源：由具有露天煤礦設計資質的設計單位編制，經專家評審出具評審意見，報經省煤炭工業淘汰落后產能加快轉型升級工作領導小組辦公室（省能源局）會審并以紀要形式明確。

2.《社會穩定風險評估報告》；

材料來源：由項目申請企業提供（一般由有咨詢資質的單位編制），所在地縣級人民政府審批。該報告最遲可在初步設計審批前完成。

（三）初步設計（開采方案設計）審批。

釋義：對經論證同意變更開采方式為井工轉露天或露天/井工、符合礦區總體規劃且取得90萬噸/年產能置換方案或兼并重組批復方案的保留煤礦，可按規程規范編制項目初步設計和安全設施設計，依程序送審。礦井淺部資源勘探報告作為設計編制的重要依據。

1.煤礦初步設計（開采方案設計）申請報告；

材料來源：由申請企業起草制作。

2.煤礦初步設計（開采方案設計）及咨詢論證意見。

材料來源：由具有相應資質的設計單位編制，項目申請企業提供，報經省能源局、貴州煤礦安監局組織聯合評審，由評審機構（專家）出具評審意見，省能源局批復。

（四）安全設施設計審批。

1.安全設施設計審查申請文件及申請表；

材料來源：由申請企業起草制作。

2.建設項目審批、核準或備案的文件；

材料來源：由申請企業提供，核準批復文件一般由國家或省級能源（或發改）部門依職權負責審批；已取得產能置換方案（兼并重組實施方案、優化重組方案）的煤礦不需要核準或備案文件，用產能置換方案（兼并重組實施方案、優化重組方案）替代。

3.采礦許可證或礦區范圍批準文件或采礦權出讓合同；

材料來源：由企業依規定申請，省自然資源部門審批。

4.煤礦初步設計（開采方案設計）；

材料來源：由國家或省級煤炭行業主管部門審批。

5.煤礦安全設施設計及專家審查報告書；

材料來源：由具有相應資質的設計單位編制，項目申請企業提供，報經省能源局、貴州煤礦安監局組織聯合評審，由評審機構（專家）出具評審意見，貴州煤礦安監局批復。

6.其他需要說明的材料（礦山資源儲量評審備案證明及儲量核實報告等）。

（五）開工備案。

1.初步設計批復文件；

主管部門：國家或省級煤炭行業主管部門

2.安全設施設計批復文件；

主管部門：貴州煤礦安監局

3.煤礦建設項目開工備案登記表；

主管部門：貴州省能源局

4.有效采礦許可證（開發利用方式：露天或井工/露天）；

主管部門：貴州省自然資源廳

5.水土保持方案批復文件；

主管部門：貴州省水利廳

6.環境影響評價報告批復文件；

主管部門：貴州省生態環境廳

7.涉及河道的煤礦提交洪水影響評價批復文件。

主管部門：貴州省水利廳

（六）聯合試運轉備案。

聯合試運轉方案（附采礦許可證復印件）。

主管部門：貴州省能源局

（七）安全生產許可證頒證。

主管部門：貴州煤礦安監局

1.安全生產許可證申請書；

2.采礦許可證（復印件）；

3.主要負責人安全生產責任制（復印件），各分管負責人、安全生產管理人員以及職能部門負責人安全生產責任制目錄清單；

4.安全生產規章制度和操作規程目錄清單；

5.設置安全生產管理機構和配備專職安全生產管理人員的文件（復印件）；

6.礦長、安全生產管理人員安全生產知識和管理能力考核合格的名單；

7.特種作業人員操作資格證書的證明材料；

8.從業人員安全生產教育和培訓符合煤礦企業安全生產許可證申辦條件承諾書；

9.為從業人員繳納工傷保險費符合煤礦企業安全生產許可證申辦條件承諾書；

10.具備資質的中介機構出具的安全評價報告；

11.露天煤礦采剝工程平面圖，邊坡監測系統平面圖；

材料來源：由具有相應資質的設計單位編制，項目申請企業提供。

12.符合要求的事故應急救援預案備案回執，設立礦山救護隊的文件或者與專業礦山救護隊簽訂的救護協議；

13.提交載明煤礦企業名稱、主要負責人、注冊地址、隸屬關系、經濟類型、有效期等說明材料。

第九條重視環境保護。嚴格落實《關于進一步加強煤炭資源開發環境影響評價管理的通知》（環環評〔2020〕63號）規定，露天煤礦應堅持“生態優先、綠色發展”理念，符合國土空間規劃和生態保護紅線、自然保護地等管理要求。能租則租、應征則征，依法依規辦理土地、林地使用及林木采伐手續。

釋義：對露天煤礦建設用地采取能租則租、應征則征的方式，依法依規辦理土地、林地使用及林木采伐手續。辦理土地、林地使用及林木采伐手續包括辦理草地征占用手續。地方人民政府及有關部門要優化簡化辦事程序，為符合申辦條件的露天煤礦建設提供幫助。

第十條 安全有序開采。在平面投影重疊范圍內不能同時實施井工和露天開采，應先露天后井工；露天煤礦開采范圍內的建（構）筑物應先搬遷后開采。

釋義：要充分確保開采安全，對露天/井工煤礦盡量采取單一開采方式，先露天后井工。對井工和露天開采不在平面投影重疊范圍內而需同時開采的，必須在初步設計及安全設施設計編制、審查和批復時明確，并同步對井工開采設計方案進行修改調整。對井工和露天開采在平面投影重疊范圍內的，嚴禁同時開采。對露天開采區域完成露天開采后下部煤層需井工開采的，必須重新進行技術論證。對井工和露天開采在平面投影范圍內不重疊，井工和露天部分擬同步開展生產建設工作，則井工和露天可分別申請頒發安全生產許可證并實施開采?？h級人民政府要統籌好露天煤礦開采范圍內的建（構）筑物搬遷工作，做到平穩有序、安全高效。

第十一條嚴格項目選址。嚴格落實《國務院關于印發打贏藍天保衛戰三年行動計劃的通知》（國發〔2018〕22號）、《省人民政府關于印發貴州省打贏藍天保衛戰三年行動計劃的通知》（黔府發〔2018〕26號）和《省人民政府關于實施“三線一單”生態環境分區管控的通知》（黔府發〔2020〕12號）等相關文件規定，禁止在鐵路、公路（高速公路、國道、省道）兩側可視范圍內等區域新建露天煤礦建設項目。對擬申辦的露天煤礦開采范圍，縣級人民政府要提供與生態保護紅線及各類自然保護地、飲用水源保護區、永久基本農田、一級國家級公益林和Ⅰ級保護林地、基本草原、禁采禁建區等不重疊的意見。

釋義：縣級人民政府針對擬申辦的露天煤礦開采范圍，要組織相關單位仔細勘驗，重點審查擬開采范圍與生態保護紅線及各類自然保護地、飲用水源保護區、永久基本農田等禁采禁建區等重疊情況，確認不存在重疊的，出具審查意見報貴州省煤炭工業淘汰落后產能加快轉型升級工作領導小組辦公室。

第十二條嚴格過程管控。嚴格按照批復的初步設計、安全設施設計、環境影響報告書、水土保持方案報告書和礦產資源綠色開發利用（三合一）方案等要求，開展露天煤礦項目建設。嚴禁未批先建、未批先采，將礦山地質環境恢復和綜合治理的相關規定及要求嚴格落實到礦產開發“事前、事中、事后”的全過程。

釋義：強調“先審批、后施工”的原則及過程管控。

第十三條嚴格責任落實。貴州省煤炭工業淘汰落后產能加快轉型升級工作領導小組辦公室要切實發揮議事協調作用，堅持重要事項聯合會商制度。各地各有關部門要嚴格執行生態環境保護、礦產資源規劃和綠色礦山建設行業標準等要求，按照“誰開采、誰治理”的原則，強化“邊開采、邊治理、邊復綠”，同步開展生態修復和土地恢復治理，嚴格落實地方政府的屬地監管責任和企業主體責任。

釋義：明確由省煤炭工業淘汰落后產能加快轉型升級工作領導小組辦公室作為有序推進露天煤礦建設的議事協調機構，對推進過程中的困難和問題及時協調研究，督促指導各地各有關部門及企業積極有序推進露天煤礦建設，切實履行責任義務。

第十四條 本工作指引中涉及行政審批的按有關規定辦理，指引條款由省能源局牽頭會同相關部門負責解釋，自發布之日起實施。

釋義：《工作指引》中辦理露天煤礦涉及的行政審批事項辦理程序及要求，與井工開采煤礦相同。對指引條款及解讀仍不能準確理解的，由省能源局牽頭，相關部門依自身職能職責負責解釋。必要時，由省煤炭工業淘汰落后產能加快轉型升級工作領導小組辦公室以紀要形式補充解釋或說明。

三、下一步工作

省能源局將牽頭會同相關部門認真做好《工作指引》的宣傳和解讀工作，加強政策支持和業務指導力度，優化細化辦事流程，增強相關措施保障，充分發揮貴州省煤炭工業淘汰落后產能加快轉型升級工作領導小組辦公室的議事協調作用，進一步加強統籌指導。涉及礦區總體規劃修編的市縣人民政府要主動作為，積極與有關部門加強工作對接，盡快完成礦區總體規劃和規劃環評修編，為有序推進露天煤礦建設，降低煤炭開采成本，提高煤礦安全生產管理水平和煤炭保障供應能力發揮積極作用。